08 de janeiro, de 2021 | 13:24

A (necessária) modernização do Autocontrole da Administração Pública

Diêgo Henrique Tuschtler de Carvalho *

A Constituição Federal prescreve que a esfera controladora da Administração Pública (função de fiscalização das finanças públicas e atos administrativos) para as pessoas políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) e pessoas administrativas (autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas) será procedida por dois sistemas de controle, um externo e um interno. O primeiro - Controle Externo - é atribuído aos Poderes Legislativos de cada pessoa política, com o apoio de Tribunais de Contas ou Conselhos de Contas respectivos. Já o segundo, Controle Interno, objeto desta breve análise, está inserido no âmbito das unidades e órgãos de cada Poder.

Cabe a esses sistemas fiscalizar as gestões contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos poderes públicos e de suas entidades, especificamente no que concerne à juridicidade (conformidade com a ordem jurídica) e economicidade (desempenho eficiente, eficaz e efetivo) dos atos de gestores e agentes públicos que se relacionem direta ou indiretamente com a alocação ou operação de recursos do erário.

O sistema de controle interno dos órgãos públicos está historicamente o no Direito pátrio desde as Ordenações Afonsinas, nos tempos coloniais. Eram previstas funções de auditoria do “Erário Régio”, as quais foram se aprimorando no Império, a passos lentos.

Somente em 1960, com a reforma administrativa, o controle interno ganhou ares de maior robustez, por meio da Lei 4.320/1964 (Lei de Direito Financeiro) e o Decreto-Lei 200/1967 (Organização Administrativa Federal), este último o embrião do Sistema de Controle Interno que viria duas décadas depois, na Constituição de 1988. Neste sentido, visando a regulamentar tais disposições, o Decreto 61.386/1967 trouxe as Inspetorias Gerais de Finanças, componentes do sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria, localizadas em cada ministério civil, com uma unidade (órgão) central no Ministério da Fazenda, coordenando esse sistema.

Com o advento da Constituição Cidadã, o controle interno público alçou um status moderno, direcionado à preservação do patrimônio público material (proteção do erário, composto por dinheiros e bens públicos) e imaterial (a probidade da Administração e dos agentes públicos), o que vem se ampliando por meio do Compliance, que é o dever e missão institucional de cumprimento de padrões de conduta ética e obrigações legais organizacionais.

Prova disso é a Controladoria-Geral da União (CGU), criada em 2001 e repaginada em 2003 e 2013. Além das atribuições de vigiar as finanças públicas, o referido órgão interno do Governo Federal também possui atualmente o dever de velar pela transparência dos atos da administração pública federal, agindo pedagogicamente na prevenção de casos de fraude e corrupção, elaborando rotinas e códigos de conduta programas de integridade, coordenando o canal de recebimento de denúncias e reprimindo atos de deslealdade funcional.

Com a Lei Anticorrupção (Lei 12.846/2013), a CGU ganhou competências para instaurar processos administrativos de responsabilização (PAR) e a celebração de acordos de leniência, em face de empresas que lesaram o patrimônio público ou cometeram atos de improbidade em conluio com servidores ou gestores públicos.

Além dessas atribuições preventivas e corretivas e até mesmo sancionatórias, a CGU e também a CGE/MG (Controladoria-Geral do Estado de Minas Gerais) incorporaram as transformações do Compliance no que se refere à inserção das assim chamadas “Três Linhas de Defesa” ou “Camadas de Controle”, nas quais qualquer atos operacionais ou administrativos que tenham repercussão financeira ou patrimonial deverão passar, necessariamente, por três fases de controle, evitando-se que erros, desperdícios ou fraudes ocorram, sendo elas: o controle supervisional (1ª camada), feito pela própria chefia do órgão sobre os atos dos subordinados; o controle técnico (2ª camada), feito pelos órgãos de assessoramento, autorização, revisão e registro (departamentos contábeis, financeiros, pessoal, compras etc.), que verificam a conformidade dos atos operacionais aprovados pelas gerências da 1ª camada; e a auditoria interna (3ª camada) que fiscaliza e examina, em plano amostral ou com base na materialidade, potencialidade e seletividade dos riscos, os atos das camadas anteriores, auditando sua regularidade e eficiência, recomendando melhorias e correções ou provocando ações de controle junto aos Tribunais de Contas.

Hoje, é cada vez mais aceito que as atribuições do controle interno evoluíram para quatro funções principais, denominadas Macrofunções de Autocontrole: Auditoria Pública, Transparência, Ouvidoria e Corregedoria/Correição. Algumas Controladorias-Gerais a nível estadual e municipal (mormente de grandes centros) estão seguindo a linha evolutiva, criando e aperfeiçoando, concomitantemente à continuidade das vetustas funções de auditagem das contas públicas, procedimentos preventivos e corretivos de irregularidades e desvios de conduta e implementando canais de denúncias/ouvidorias proativos. Em Minas Gerais, temos como exemplo as controladorias das cidades de Belo Horizonte, Contagem e Ipatinga, e, em especial, a própria CGE/MG.

Contudo, na maioria das municipalidades brasileiras, principalmente naquelas cidades situadas nos rincões do país, os órgãos internos de controle quando não ausentes, são inefetivos. O corriqueiro amadorismo na gestão pública de boa parte dos municípios é um empecilho para que tais funções sejam derradeiramente implantadas. Soma-se a isso a patente ausência de padronização de normas relativas ao controle, em que pese o sabido avanço a nível federal; a escassez doutrinária e carência de uniformidade jurisprudencial sobre o tema, tanto no Judiciário como nos Tribunais de Contas.

Há propostas de emenda constitucional sobre a temática, sendo a principal delas a PEC nº. 45/2009. A referida proposta visava alterar a redação do art. 37 da Constituição, que regeria a forma do sistema de controle interno em âmbito nacional, prevendo as quatro funções principais do autocontrole governamental. Todavia, foi arquivada na legislatura que findou em 2018.

Destarte, é premente que a padronização constitucional e legal de tal relevante função pública seja redigida e promulgada, para que os princípios constitucionais da Legalidade e Eficiência e seus princípios correlatos (Responsabilidade/Accountability e Sindicabilidade/Controle dos Atos Públicos) possam ser aplicados de maneira efetiva, garantindo a lisura da gestão pública e fazendo com o que os postulados basilares de Direito Público sejam devidamente observados pelos agentes estatais, com a consequente entrega de um serviço público ótimo, transparente e de qualidade, sem exponenciais sujeições a externalidades negativas de grande porte como fraudes e má-gestão, tão espezinhadas pela sociedade cada vez mais vigilante.

* Advogado publicista, pós-graduado em Direito Tributário e Controlador Interno Municipal de carreira. Email: [email protected]